नुकतेच नीती आयोगाने ‘Moving Towards Effective City Government’ या नावाने एक अहवाल प्रसिद्ध केला. देशातल्या ४७ शहरांची लोकसंख्या १० लाखांपेक्षा जास्त आहे, आणि जीडीपीमधला तब्बल ६०% वाटा या शहरांचा आहे. शहरीकरण हेच देशाचे विकासाचे इंजिन असणार आहे या वास्तवाची नोंद घेत सध्याच्या शहरांच्या शासनव्यवस्थांमधल्या त्रुटींविषयी या जवळपास साठ पानी अहवालात सविस्तर मांडणी केली आहे. तसेच या त्रुटी दूर करण्यासाठी काही सूचना देखील केल्या आहेत. 

सध्याच्या शहरांच्या शासनव्यवस्थे विषयी नीती आयोगाने सहा मुख्य निरीक्षणे नोंदवली आहेत.

1. स्वायत्तता नसलेली शहरे: ७४ व्या घटना दुरुस्तीनंतर भारतातल्या शहरांना बळ मिळेल, स्थानिक स्वराज्य संस्था म्हणून स्वायत्तता मिळेल असं अपेक्षित होतं. परंतु तसे गेल्या तीस-पस्तीस वर्षांत घडलेले नाही.
2. विखुरलेली शासनव्यवस्था: शहरांची शासनव्यवस्था अत्यंत विखुरलेली आहे. राज्य आणि भारत सरकारच्या असंख्य यंत्रणांचा थेट हस्तक्षेप शहराच्या शासनव्यवस्थेत असतो. अशा विखुरलेल्या व्यवस्थेमुळे कारभारात विस्कळीतपणा येतो.
3. थेट कार्यकारी अधिकार नसलेले नेते: महापालिकांच्या कारभारात महापौर आणि लोकांनी निवडून दिलेले इतर नेते यांना थेट कार्यकारी अधिकार नसतात. प्रशासनाला सूचना देणे, धोरण ठरवणे यापलीकडे दैनंदिन कारभारात त्यांचा प्रत्यक्ष सहभाग नसतो, साहजिकच जबाबदारीही नसते. महापौर पद तर निव्वळ शोभेचे असते.
4. आर्थिक दुर्बलता: कायद्यांमध्येच योग्य तरतुदी न केल्याने शहरांना उत्पन्नाचे पुरेसे स्त्रोत उपलब्ध नाहीत. त्यामुळे शहरांना सातत्याने राज्य आणि भारत सरकारच्या अनुदानावर अवलंबून राहावं लागतं. देशाला सर्वाधिक उत्पन्न देणारी ही विकासाची इंजिन म्हणवली जाणारी शहरं आर्थिक दृष्ट्या मात्र दुर्बलच राहतात.
5. कुशल मनुष्यबळाचा अभाव: शहरांकडे कारभार चालवण्यासाठी आवश्यक ती कौशल्ये असणाऱ्या मनुष्यबळाचा मोठा अभाव आहे. पुरेशी आर्थिक स्वायत्तता नसल्याने आपल्या कर्मचारी आणि अधिकाऱ्यांचा कौशल्यविकास व्हावा, तसेच कुशल आणि तज्ज्ञ मंडळींना व्यवस्थेत घ्यावे हे शहरांना शक्य होत नाही.
6. उत्तरदायित्वाचा अभाव: लोकांनी निवडून दिलेली महापौर महापालिकेची कार्यकारी प्रमुख व्यक्ती ही नसते, तर राज्य सरकारने नेमलेली प्रशासकीय अधिकारी ही असते. साहजिकच या व्यवस्थेमध्ये उत्तदायीत्व राहत नाही.

ही निरीक्षणे नोंदवून नीती आयोगाने मुख्यतः सहा सूचना केल्या आहेत-

1. महापौर थेट निवडला जावा
2. महापौर आणि त्यांच्या हाताखालील परिषदेला थेट कार्यकारी अधिकार असावेत
3. राज्य सरकारच्या हातातील शहरांच्या कारभाराविषयीच्या व्यवस्था शहरांकडे सुपूर्त कराव्यात
4. शहरांची आर्थिक स्वायत्तता सुनिश्चित करावी
5. राज्य आणि देशपातळीवर ज्याप्रमाणे कुशल मनुष्यबळ निर्मितीसाठी प्रयत्न केले जातात, जातात त्याच धर्तीवर शहरी प्रशासनासाठी प्रयत्न व्हावेत
6. ई-गव्हर्नन्स आणि डिजिटल कारभारावर भर द्यावा

महापालिकांची आजची सदोष व्यवस्था

नीती आयोगाने हे सगळे का मांडलं आहे हे नीट समजून घेण्यासाठी शहरांची आजची व्यवस्था कशी आहे ते जाणून घेणं आवश्यक आहे. महाराष्ट्रातल्या २९ महापालिकांचा कारभार चालवण्यासाठी दोन कायदे आहेत. मुंबई महापालिकेसाठी एक आणि उर्वरित २८ महापालिकांसाठी दुसरा कायदा. या कायद्यांनुसार आपली महापालिकेची रचना करण्यात आली आहे. ब्रिटिशांनी आणलेल्या कायद्यांच्याच धर्तीवर ही रचना केलेली आहे. घडलं असं की,  भारतीयांना काही प्रमाणात तरी अधिकार द्यावे लागतील, नाहीतर १८५७ सारखी बंड वारंवार होतील हे ब्रिटीश लोक जाणून होते. ‘काहीतरी दिल्याचा देखावा करायचा, पण सगळी सूत्र मात्र आपल्याच हातात राहतील अशी व्यवस्था उभारायची’ असं ब्रिटिशांनी धोरण आखलं. ब्रिटिशांनी महापालिकेवर आपलं अधिकाधिक नियंत्रण कसे राहिल याचा विचार करत ‘आयुक्त पद्धती’ उभारली. सध्याची आपली महापालिकांची व्यवस्था ही ब्रिटिशांनी घालून दिलेली आहे. यात आयुक्त आणि त्याच्या हाताखाली असणारी नोकरशाही ही दैनंदिन कारभार बघते आणि त्यांना दिशा देण्याचं काम नगरसेवकांनी करणं अपेक्षित आहे. पण हे काम सर्वच्या सर्व नगरसेवकांवर एकत्रित टाकल्याने मोठाच घोळ होतो. देशाचे पंतप्रधान, राज्याचे मुख्यमंत्री आणि त्यांचं मंत्रिमंडळ हे त्या त्या सरकारच्या सर्व निर्णयांना जबाबदार असतात. पण शहरात मात्र ही परिस्थिती नसते. महापौर हे अधिकारांच्या दृष्टीने बघितलं तर शोभेचं पद असतं. शहराच्या विकासाची जबाबदारी सगळ्या नगरसेवकांमध्ये विभागलेली असते. इंग्रजीत म्हणलं जातं- “When everyone is responsible, no one really is.”- जेव्हा जबाबदारी सर्वांची असते, तेव्हा ती कोणाचीच नसते! नेमकं हेच होतं महापालिकेत. आणि आपली शहरं नेतृत्वहीन बनतात. ‘नगर’सेवक असं म्हणलं जात असलं तरी त्यांच्याकडून संपूर्ण नगराचा साकल्याने विचार होत नाही. आपापल्या वॉर्डला आपली जहागीर समजणारे नगरसेवक हे निव्वळ ‘वॉर्ड’सेवक बनतात.

आता याही पुढे जाऊन घोटाळा असा होतो की, नगरसेवकांच्या ज्या समित्या असतात त्यात सगळ्याच पक्षांचे नगरसेवक असतात. या समित्या सगळ्याच पक्षांनी मिळून बनलेल्या असल्याने महापालिका पातळीवर सगळेच जण एकत्रितपणे ‘सरकार’ असतात किंवा सोप्या भाषेत सांगायचं तर सगळेच पक्ष सत्तेचा मेवा खात असतात! ज्यांची संख्या जास्त ते जास्त मेवा खातात इतकाच काय तो फरक. शिवाय धोरण ठरवून काय व्हायला पाहिजे हे सांगायचं एवढंच काम समित्यांचं आहे. ते प्रत्यक्ष करण्याची जबाबदारी आहे आयुक्ताच्या हाताखाली असणाऱ्या नोकरशाहीवर. त्यामुळे होतं असं की, कामं झाली नाहीत किंवा गैरप्रकार घडला की नगरसेवक बोट दाखवतात नोकरशाहीकडे. आणि नोकरशाही ही लोकांनी निवडून दिलेली नसल्याने त्यांना फरकच पडत नाही. थोडक्यात महापालिका चालवणारे लोक थेटपणे जनतेला उत्तरदायी राहत नाहीत. त्यामुळे इथेही लोकशाही तत्त्वाला हरताळ फासला जातो.

आता या सगळ्यात महापौर नामक व्यक्ती काय करते हे लक्षात घेणं आवश्यक आहे. कारण अनेकांना वाटतं की महापौर हाच महापालिकेचं सरकार चालवतो. कसलेच कार्यकारी अधिकार नसणारं पण नुसताच देखावा असणारं पद म्हणजे महापौर पद. लोकसभेच्या सभापतीप्रमाणे महापालिकेच्या मुख्य सभेचे नियंत्रण करणे आणि शहराचा प्रथम नागरिक या नात्याने विविध सांस्कृतिक कार्यक्रमांत हजेरी लावणे यापलीकडे महापौराला महत्व नाही.

उपायांची आजवरची वाटचाल

नीती आयोगाने ठामपणे म्हणलं आहे की ज्याप्रमाणे पंतप्रधान आणि मुख्यमंत्री हे अनुक्रमे देश आणि राज्याचे कार्यकारी प्रमुख असतात तसेच कार्यकारी अधिकार शहराच्या बाबतीत महापौरांकडे असायला हवेत. २००७ला प्रशासकीय सुधारणा आयोगाने (Administrative Reforms Commission) देखील याच सूचना केल्या होत्या. २०११ मध्ये नियोजन आयोगानेही कार्यकारी अधिकारी लोकांनी निवडलेल्या नेत्यांकडे असले पाहिजेत अशी सूचना केली होती.  जवळपास सर्व राजकीय पक्षांनी वेगवेगळ्या वेळी या कल्पनेला दुजोरा दिला आहे. महापालिका कायदा बदलणे राज्य विधानसभेच्या हातात आहे. पण प्रत्यक्षात राज्यात सत्तेत आल्यावर बहुसंख्य पक्षांनी याबाबत फार काही ठोस निर्णय घेतलेले दिसत नाहीत. जेव्हा काही या दिशेने घेतलेले निर्णय दिसतात त्यातही सातत्य नाही. त्या त्या वेळच्या राजकीय समीकरणाच्या आधारे निर्णय फिरवण्याचा प्रकार सातत्याने घडलेला दिसतो. मध्य प्रदेशमध्ये थेट महापौर निवडण्याचा निर्णय कॉंग्रेस सरकारनेच घेतला आणि कॉंग्रेसच्याच पुढच्या मुख्यमंत्र्यांनी तो फिरवला. महाराष्ट्रात पहिल्या युती सरकारने मुंबई महापौरांना ताकद देणारा निर्णय घेतला पण तो पुढे जाऊन रद्द केला गेला. महाराष्ट्रातच नगरपालिकांचे अध्यक्ष थेट निवडण्याचा निर्णयही लंबकासारखा इकडून तिकडे फिरत राहिला. काही राज्यांमध्ये महापौर थेट निवडीचे निर्णय घेतले गेले पण त्यांना अधिकार आधीसारखेच मर्यादित ठेवले. शशी थरूर विरोधातील यांनी खासदार नात्याने महापौर थेट निवडावा आणि महापौराला कार्यकारी अधिकार द्यावा असा कायद्याचा स्वतंत्र प्रस्ताव संसदेत मांडला होता. पण इतर बिनसरकारी विधेयकांचं जे होतं तेच याचंही झालं.

थोडक्यात आजवरचा इतिहास बघितला तर, नीती आयोगाने जे सुचवलं आहे ते या आधीही तज्ज्ञ आयोगांनी सुचवलं आहे. ते प्रत्येक राजकीय पक्षालाही तत्त्वतः मान्य आहेच. पण राज्य सरकार म्हणून असणाऱ्या शहरांच्या नाड्या आपल्या हातातून सोडायला एकही सरकार तयार नाही. शहरांच्या आयुक्तांची नेमणूक राज्य सरकार करत असल्याने आयुक्ताची निष्ठा शहरातल्या नागरिकांनी निवडून दिलेल्या नगरसेवक आणि महापौर यांच्यापेक्षा मुख्यमंत्री आणि नगरविकासमंत्री यांच्या पायाशी राहते. आणि ही व्यवस्था राज्यात सत्तेत येणाऱ्या प्रत्येकच नेत्यांना आकर्षक वाटते. सर्वपक्षीय नेत्यांना ‘तत्त्वतः सगळं मान्य, पण सत्तापिपासू वृत्तीमुळे शहरांवरचं नियंत्रण सोडवत नाही’ अशा गुंत्यात शहरांची व्यवस्था बदलण्याचा प्रवास अडकला आहे.

पॉलिसी रिसर्च ऑर्गनायझेशनची भूमिका

1. शहरांची सरकारे: नीती आयोगाने पुन्हा एकदा हा विषय स्वतंत्र अहवाल मांडत सार्वजनिक चर्चेत आणला ही फार चांगली गोष्ट आहे. एका अजून गोष्टीसाठी नीती आयोगाचं कौतुक करायला हवं आणि ते म्हणजे या अहवालाच्या शीर्षकातच त्यांनी शहरांच्या व्यवस्थेला ‘सरकार’ म्हणलं आहे- महापालिका नाही. ७४ व्या घटनादुरुस्तीनंतर आपली राज्य व्यवस्था ही तीन स्तरांवर आहे असं आपण ठरवलं. त्यातल्या देश आणि राज्य पातळीवर आपण सरकार हा शब्द वापरतो, पण मग शहरांच्या व्यवस्थेला सरकार म्हणताना काय अडचण येते? कोणते शब्द वापरतो, काय भाषा वापरतो याचा आपल्या मानसिकतेवर फार परिणाम होत असतो. जसे महाराष्ट्र राज्य सरकार असते तसे मुंबई शहर सरकार, पुणे शहर सरकार असेच अधिकृतपणे म्हणायला हवे.
2. घटना दुरुस्ती: शहर सरकारांची व्यवस्था कशी असावी हे ठरवण्याचे अधिकार राज्य सरकारांकडे आहेत. त्यामुळे त्यात सातत्य दिसत नाही. राज्यात सरकार बदलले की त्यांच्या सोयीनुसार कधी अनेक सदस्यीय प्रभाग पद्धत अवतरते तर कधी महापौर कार्यकाल बदलतो. अशी अनियमित धोरणे शहरांच्या विकासाला हानिकारक असतात. त्यामुळे शहरांच्या शासनव्यवस्थेत करायचे बदल हे संविधानातच दुरुस्ती करून अंमलात आणले तर ते टिकण्याची शक्यता अधिक आहे.  
3. महापौर परिषद व्यवस्था: महापौर ही व्यक्ती शहराची कार्यकारी प्रमुख असावी आणि तिच्या हाताखाली असणारी परिषद म्हणजे शहराचे मंत्रिमंडळ यांनी शहराचा कारभार बघावा. ज्याप्रमाणे मुख्यमंत्र्यांना कारभारात मदत करायला सचिव असतात त्याचप्रमाणे महापालिका आयुक्त हा महापौरांच्या हाताखाली शहराचा सचिव म्हणून काम करेल, अशी व्यवस्था हवी. महापौर परिषदेत तज्ज्ञ व्यक्तींचा समावेश करायची गरज असू शकते, अशावेळी स्वीकृत नगरसेवक म्हणून त्यांना महापालिकेत नेमून शहराच्या सरकारचा भाग बनवता येऊ शकतं.   
4. महापौर निवडणूक: नीती आयोगाने महापौरांची निवड थेट नागरिकांमधून मतदान करून व्हावी असं सुचवलं आहे. परंतु केवळ निवड प्रक्रिया बदलल्याने व्यवस्था बदलणार नाही हे नमूद करणं आवश्यक आहे. आपल्या आजच्या व्यवस्थेमध्ये मुख्यमंत्री किंवा पंतप्रधान यांची निवड आपण थेट करत नाही. आपण आमदार विधानसभेत आणि खासदार लोकसभेत निवडून देतो. आणि ते पुढे अनुक्रमे मुख्यमंत्री आणि पंतप्रधान यांची निवड करतात. त्यामुळेच पदावर आलेली मुख्यमंत्री वा पंतप्रधान ही व्यक्ती विधानसभा आणि संसदेला जबाबदार असते, उत्तरदायी असते. तिथे अविश्वास ठराव पारित झाला तर त्यांना पायउतार व्हावं लागतं. अशा प्रकारची व्यवस्था असल्याशिवाय महापौरांकडे सर्व कार्यकारी अधिकार दिले तर सत्तेचे प्रमाणाबाहेर केंद्रीकरण होईल. आणि महापौरावर वचक म्हणून राज्य सरकारकडे अधिकार दिले तर महापालिकेची स्वायत्तता धोक्यात येईल. त्यामुळे महापौर निवडणूक थेट होण्यापेक्षा लोकांनी निवडलेल्या नगरसेवकांमधून हवी हे अधिक रास्त आहे. लोकसभेच्या धर्तीवर पाच वर्ष मुदत असणारी नगरसेवकांची नगरसभा असावी, तिथे बहुमत असणाऱ्या पक्षाचा नेता महापौर म्हणून निवडला जावा. अशी व्यवस्थ असेल तर स्थानिक-राज्य-देश अशा प्रत्येक पातळीवरच्या राज्यव्यवस्थेत सामायिकता येईल.
5. आर्थिक स्वायत्तता: महापौराला कार्यकारी अधिकार आहेत, शहर पातळीवरचे उत्तरदायी सरकार आहे पण शहराच्या सरकारकडे पैसेच नाहीत ही परिस्थिती उपयोगाची नाही. शहरांना आर्थिक दृष्ट्या स्वायत्त आणि आत्मनिर्भर करायचं असेल तर त्यांच्याकडे उत्पन्नासाठी नवीन अधिकार देण्याची गरज आहे. GST सारख्या उत्पन्नात थेट, स्पष्ट आणि न्याय्य वाटा शहरांना मिळण्याची गरज आहे. आज राज्यासाठी SGST आणि केंद्रासाठी CGST असे दोन भाग केले जातात. पण त्याबरोबर शहरांसाठी Local GST असा तिसरा वाटा तयार करून थेट शहर सरकारांना मिळण्याची व्यवस्था हवी. नवे कर लागू करण्याचे अधिकार शहरांना हवेत. विकासाची इंजिन म्हणायचे अन त्या इंजिनात इंधनच भरायचं नाही असं किती काळ चालेल? आर्थिक स्वायत्तता नसेल तर राजकीय स्वायत्तता देखील उरत नाही.
6. सत्तेचे विकेंद्रीकरण: शहर नियोजनापासून ते वाहतूक व्यवस्थेपर्यंत अनेक बाबतीत राज्य सरकारचा शहरांमध्ये असणारा थेट हस्तक्षेप टाळायला हवा. जगभरच्या मोठ्या शहरांची सुरक्षा व्यवस्था-पोलीस व्यवस्था शहरांच्या सरकारकडे असते, भारतात हे घडायला काय अडचण आहे? ३० हजार कोटीचा अर्थसंकल्प असणाऱ्या गोव्यासारख्या राज्याला स्वतंत्र पोलीस खातं सांभाळता येतं पण ८० हजार कोटी अर्थसंकल्प असणाऱ्या मुंबईला मात्र ते जमणार नाही हे म्हणणं हास्यास्पद नाही का?
7. लोकसहभाग: स्थानिक पातळीवरचे निर्णय हे थेट लोकांनी घेण्याची यंत्रणा उभी करणे प्रगल्भ लोकशाहीत अपेक्षित असते. लोकशाही लोकांसाठी आहे, मग या सगळ्या व्यवस्थेत नागरिकांचं स्थान काय? गावांत ग्रामसभा असते तसं शहरांत क्षेत्रसभा/वॉर्डसभा घेण्यासाठी राज्य सरकारने २००९ मध्ये क्षेत्रसभेचा कायदा पास केला पण त्याची कधी अंमलबजावणीच केली नाही. महापौर परिषद व्यवस्था असल्यावरही लोकसहभागासाठी क्षेत्रसभेची प्रभावी अंमलबजावणी व्हायला हवी. क्षेत्रसभा म्हणजे वॉर्डमधल्या मतदारांच्या सभा. वॉर्डस्तरीय निधी कसा वापरावा, प्राधान्य कशाला द्यावे, त्या त्या वॉर्डमध्ये होणाऱ्या एखाद्या कामाबाबत काही सूचना असल्यास त्या नागरिकांनी थेट कराव्यात. आपले निषेध-पाठींबा नोंदवावेत. एखादे सरकारी काम योग्य पद्धतीने झाले आहे किंवा नाही, कंत्राटदाराने कमी दर्जाचे काम तर केलेले नाही ना याची तपासणी करून त्या कंत्राटदाराला पैसे द्यावेत की नाही हे ठरवावं. अशा या क्षेत्र सभा थेट लोकांच्या जवळच्या, त्यांच्या भागातील निर्णय घेणाऱ्या यंत्रणा बनतील. पण स्थानिक पातळीवरचे निर्णय थेट नागरिक घेत असल्याने लोकप्रतिनिधी वॉर्डसेवक न उरता, शहराच्या प्रश्नांत खोलवर लक्ष घालून खऱ्या अर्थाने ‘नगर’सेवक बनू शकतील.
8. मनुष्यबळ विकास: शहर नियोजन, ई-गव्हर्नन्स, शहरी वाहतूक व्यवस्था अशा अनेक विषयात शहर पातळीवरच्या सरकारी अधिकाऱ्यांचे ज्ञान आणि कौशल्य वाढवण्याची गरज आहे. तसेच तशा विशिष्ट विषयातले नवीन अधिकारी नेमणेही आवश्यक आहे. त्या दृष्टीने केंद्रीय किंवा राज्य पातळीवर असणाऱ्या लोकसेवा आयोगाच्या धर्तीवर शहर लोकसेवा आयोग देखील परीक्षा घेऊन शहराचे सरकार अधिकाऱ्यांची भरती करू शकेल.

नीती आयोगाने शहराच्या सरकारमध्ये सुधारणा करण्याविषयीचा हा अहवाल प्रसिद्ध करताना २०४७ च्या विकसित भारताचे स्वप्न प्रत्यक्षात आणण्याचा मार्ग या दृष्टीने विचार केला आहे. पण या सुधारणा वरवर करून उपयोग होणार नाही. त्यासाठी मूलभूत बदल करणे आवश्यक आहे. ‘तत्त्वतः मान्य’च्या पुढे जात नेत्यांना अंमलबजावणीची धमक दाखवावी लागेल. लोकशाहीत सत्तेचे अधिकाधिक विकेंद्रीकरण अपेक्षित आहे, त्याला अनुसरून शहरांना स्वायत्तता देण्याकडे आपण वाटचाल केली नाही तर २०४७ पर्यंत विकसित भारताचे ध्येय गाठणे शक्य नाही, आणि ‘विकसित लोकशाही भारताचे’ ध्येय तर मुळीच शक्य नाही.

-तन्मय कानिटकर
अध्यक्ष, पॉलिसी रिसर्च ऑर्गनायझेशन